Por Randall Wray y Claudio Sardoni
Cuarta entrega de la serie. Las anteriores se pueden encontrar en estos enlaces.
Tipos de cambio fijos y flexibles y soberanía monetaria (parte 1 de 4)
Tipos de cambio fijos y flexibles y soberanía monetaria (parte 2 de 4)
Tipos de cambio fijos y flexibles y soberanía monetaria (3/4)
5. LOS CASOS ARGENTINO Y EUROPEO
Argentina renunció a su soberanía monetaria cuando adoptó una caja de conversión basada en el dólar y luego recuperó la soberanía al abandonarla durante la crisis económica resultante. Cuando Argentina abandonó la caja de conversión, obtuvo independencia política: su tipo de cambio dejó de estar vinculado al desempeño del dólar, su política fiscal dejó de ser rehén de la cantidad de dólares que el gobierno pudiese acumular, y su tasa de interés interna cayó bajo el control de su banco central.
Una de las primeras iniciativas políticas adoptadas por el recién elegido presidente Kirchner fue un programa de creación de empleo que garantizaba el empleo para los jefes de familia de hogares pobres. En cuatro meses, el Plan Jefes y Jefas de Hogar había creado empleos para dos millones de participantes, lo que equivale al 13% de la fuerza laboral. Esto no solo ayudó a calmar el malestar social al proporcionar ingresos a las familias más pobres de Argentina, sino que también puso a la economía en el camino de la recuperación. En las estimaciones más conservadoras del efecto multiplicador del aumento del gasto de los trabajadores del Programa Jefes se habría agregado un impulso de más del 2.5% del PIB. Además, el programa proporcionó los servicios necesarios y la nueva infraestructura pública que alentó el gasto adicional del sector privado. Sin la flexibilidad proporcionada por una moneda soberana y flotante, el gobierno no habría podido prometer tal garantía de trabajo.
Argentina también se benefició de la flexibilidad monetaria que posibilitó el abandono del tipo de cambio fijo con el dólar, pues sus exportaciones consiguieron precios competitivos. La expansión de EE. UU., así como el aumento mundial de los precios de las materias primas, han ayudado a las exportaciones argentinas. Sin embargo, existe cierta precariedad inherente a la dependencia del crecimiento basado en exportaciones y Argentina debe continuar desarrollando sus mercados internos para que no dependan tanto del crecimiento de los EE.UU. La soberanía monetaria permite a la nación utilizar la política fiscal (y la política monetaria) para seguir creando empleos en los sectores público y privado como una alternativa al crecimiento impulsado por las exportaciones.
Aunque es diferente del de Argentina y de otros casos de dolarización explícita o implícita, la experiencia europea que resultó en la creación de un área monetaria común es otro ejemplo importante de los graves efectos para los estados nacionales de entregar su soberanía al renunciar a tipos de cambio flexibles. Los países europeos adoptaron un área monetaria común y crearon un banco central único en su búsqueda de tipos de cambio estables dentro de Europa. No hay nada inherentemente malo en la integración monetaria que conduzca a un tipo de cambio fijo dentro de una unión; de hecho, se puede considerar a los Estados Unidos como una unión monetaria con tipos de cambio fijos entre los cincuenta estados. Lo que es muy cuestionable es la forma en que se ha perseguido la integración monetaria, ya que se ha realizado con escasa o nula consideración por la integración fiscal, de modo que las naciones europeas individuales han perdido su soberanía monetaria sin haber creado una institución fiscal soberana federal[1].
La estrategia europea de integración monetaria es algo paradójica. El proceso europeo de integración siempre se ha caracterizado por el papel crucial que desempeñan los factores políticos. La creación de un área monetaria compuesta por países significativamente heterogéneos fue una decisión esencialmente política y no el resultado espontáneo de su convergencia. Existe la idea de que la integración monetaria en sí misma promovería el grado de convergencia económica entre los países requerido para un área monetaria eficiente. De esta manera, Europa se convertiría en una de las áreas monetarias óptimas de Mundell.
Sin embargo, aunque se reconoce la importancia de la dimensión política, Europa al mismo tiempo ha pasado por alto importantes implicaciones de reconocer la importancia del papel del Estado y la política en el proceso de integración. En primer lugar, Europa ha pasado por alto el papel que la política fiscal a nivel federal puede desempeñar en el proceso hacia la creación ex post de un área monetaria eficiente. En una situación en la que los países que adoptan una moneda común son heterogéneos y se caracterizan por una baja flexibilidad de precios y salarios, así como una baja movilidad de los factores de producción, el riesgo de choques asimétricos puede abordarse mediante la creación de una contraparte fiscal del banco central único. Una autoridad fiscal federal puede compensar los efectos de los shocks asimétricos a través de sus políticas, pero el papel de la política fiscal para mitigar los efectos de los shocks asimétricos va más allá. Además del desarrollo de políticas fiscales, un gobierno federal puede imponer leyes y fomentar comportamientos que generen mercados más flexibles y, por lo tanto, acercar la unión monetaria a un área monetaria óptima (Goodhart 1998).
El proceso de integración monetaria en Europa se inspira en una postura teórica que considera que la política fiscal es distorsionadora e ineficaz a largo plazo. En términos más generales, las intervenciones estatales son vistas como algo que debe evitarse a toda costa, para no perturbar el funcionamiento espontáneo de la economía. Como resultado, creemos que Europa ha adoptado un proceso bastante singular. El fuerte vínculo entre el estado (que tiene autoridad fiscal) y la creación y administración de dinero se ha debilitado hasta el punto de tener un banco central que es totalmente independiente de los estados nacionales, sin contrapartida fiscal.
En general, el concepto de un banco central independiente es fundamentalmente erróneo y ambiguo[2], pero en la experiencia europea concreta el concepto se ha hecho realidad. El BCE es totalmente independiente, tanto con respecto a la fijación de sus objetivos como con respecto a las políticas adoptadas para realizarlos. En este marco, los estados nacionales individuales están limitados, ya que no pueden usar libremente instrumentos fiscales para impactar sobre la producción y el empleo. Europa parece estar atrapada en un círculo vicioso. La postura antiinflacionaria del BCE y el requisito de los gobiernos europeos de ser “fiscalmente responsables” produce un estancamiento considerable. Las políticas monetarias “prudentes” o restrictivas desalientan el crecimiento de la inversión y la demanda agregada en general. La naturaleza endógena de los déficits presupuestarios significa que el lento crecimiento impide la generación de impuestos, lo cual empeora los déficits. Esto obliga a un esfuerzo creciente para mantenerse en línea con los parámetros fiscales y, por lo tanto, un mayor impacto negativo en la demanda. En este contexto, la Unión Europea depende de la demanda externa como motor del crecimiento económico. Pero esto la mete en un bucle: cada estado miembro intenta aumentar las exportaciones netas, tanto con otras naciones de la UE como con el resto del mundo, en parte tratando de convertirse en un productor de bajo costo. Como los tipos de cambio se fijan con el resto de la UE, la única alternativa es mantener o reducir los salarios y los precios dentro del estado miembro. Esto presiona hacia mayor austeridad fiscal y menor crecimiento. La experiencia del euro parece proporcionar una enseñanza negativa para quienes abogan por abordajes “en solitario” al tipo de cambio fijo —incluso en el caso de grandes bloques comerciales con un considerable poder internacional.
6. CONCLUSIÓN
El mundo ha cambiado enormemente desde la década de 1940, cuando se formó el sistema Bretton Woods. Ese sistema funcionó bastante bien, con tipos de cambio fijos pero ajustables. Sin embargo, se desarrolló para un mundo en el que los flujos de capital, dominados por los flujos oficiales, estaban controlados y eran casi inexistentes. Esto, después de todo, puede explicar por qué el plan de Keynes ignoró en gran medida el papel y los efectos de los movimientos de capital en los tipos de cambio. Además, incluso el comercio de bienes y servicios estaba bastante restringido, en parte debido al dominio abrumador de los Estados Unidos.
Con el tiempo, Estados Unidos perdió su papel protagonista cuando Europa se recuperó y Asia se convirtió en un importante productor. Del mismo modo, los flujos de capitales privados crecieron gradualmente y luego torrencialmente —en parte debido al cambio tecnológico y en parte debido a la política “liberal” que buscaba liberar los mercados financieros. Incluso antes de que se hiciera mucho progreso en esa dirección, el sistema de Bretton Woods colapsó. Si bien algunos aún reclaman con nostalgia un retorno a un sistema de tipo de cambio fijo basado en el Plan Bancor de Keynes, las tendencias económicas y políticas actuales hacen que esto sea altamente improbable. La mayoría de las naciones tampoco pueden adoptar tasas fijas individualmente porque los ataques especulativos pueden romper virtualmente todos los anclajes —a excepción de unas pocas naciones mercantilistas modernas que han acumulado reservas de dólares inexpugnables.
Los tipos de cambio fijos eliminan un importante grado de libertad, convirtiendo a la política fiscal y monetaria interna en rehenes del tipo de cambio. Las naciones de Eurolandia adoptaron los criterios de Maastricht para restringir la formulación de políticas como una condición importante para la integración y adopción de la moneda única. Si bien, después de todo, los criterios son bastante generosos y permiten déficits fiscales sustanciales, se superan habitualmente, incluso en países que tienen un crecimiento lento y alto desempleo —es decir, países que viven muy por debajo de sus posibilidades. Es difícil proyectar cómo se desarrollará este experimento. Otras naciones, como Argentina, se han derrumbado bajo el peso de los sistemas de caja de conversión, y se recuperaron solo después de regresar a una moneda soberana con tipo de cambio flotante.
Un tipo de cambio flotante permite una mayor independencia para las políticas internas —al proporcionar un espacio de política fiscal y monetaria. Sin embargo, debe enfatizarse que adoptar un tipo de cambio flotante no es una panacea. Por supuesto, un régimen de tipos de cambio flexibles no puede garantizar que se elijan e implementen políticas nacionales efectivas. Es solo una condición necesaria para obtener independencia política. No garantiza por sí solo el uso ilustrado de esta independencia política o un camino fácil hacia el crecimiento y el desarrollo. En la situación mundial actual, los tipos de cambio flotantes son una condición necesaria, pero no suficiente, para la implementación de políticas capaces de promover un mayor crecimiento, empleo y bienestar[3]. Finalmente, la adopción de tales políticas depende de la capacidad y voluntad de actores sociales, políticos y económicos de hacerlo.
Nótese que un régimen de cambio flexible o flotante no es necesariamente un sistema de “flotación libre”. Dejaríamos algo de espacio para la intervención discrecional. Lo que defendemos es un sistema de “dinero administrado”, pero que esté más cerca del sistema de “dinero fiduciario” de Keynes que del sistema de “dinero de productos básicos” en el otro extremo. La política fiscal y monetaria, así como las transacciones oficiales en los mercados cambiarios, todavía se pueden utilizar para “administrar” los tipos de cambio en algunas circunstancias. En particular, se prevén intervenciones en el caso de revalorizaciones rápidas para aliviar las presiones competitivas derivadas de una moneda sobrevaluada. Sin embargo, lograr la estabilidad doméstica, interna sería el objetivo principal de las políticas, siendo el pleno empleo el objetivo más importante de las políticas internas.
Los tipos de cambio flotantes dan a las naciones un grado más de libertad, pero, por supuesto, también implican algunos costos. Entre dichos costos puede haber un mayor grado de incertidumbre debido a la posible alta volatilidad de los tipos de cambio y los términos de intercambio, así como los costos de la posible activación de procesos inflacionarios derivados de una gran depreciación de la divisa nacional, lo que encarece las importaciones. Desde este punto de vista, tal vez podría lograrse una mayor estabilidad e independencia mediante una combinación de tipos de cambio flotantes con controles de capitales y políticas comerciales, especialmente en el caso de las naciones en desarrollo. Estos factores facilitarían la adopción de tipos de cambio administrados. Sin embargo, la pregunta sobre cómo introducir controles de capitales efectivos en la situación mundial actual sigue abierta.
El plan de Keynes se basaba en la existencia de alguna forma de gobernanza internacional. Si fuera posible construir instituciones internacionales para promover el crecimiento económico al centrar la atención en la financiación del desarrollo, esto también podría mejorar el desempeño económico internacional al permitir que los tipos de cambio y los términos de intercambio sean más estables. Desde esta perspectiva, la experiencia europea es un ejemplo revelador. La integración monetaria puede ser, en principio, la respuesta correcta a la necesidad de condiciones externas más estables en los países europeos, pero los acuerdos europeos actuales, aunque dan estabilidad a los tipos de cambio, no parecen funcionar de manera efectiva para garantizar un mayor crecimiento y mayores niveles de empleo. La razón básica es que no existe una institución supranacional que desempeñe el papel de los gobiernos de las naciones soberanas. En otras palabras, la UME no parece funcionar satisfactoriamente por las mismas razones por las que un régimen mundial de tipos de cambio fijos no puede funcionar sin una institución supranacional con tareas análogas a las previstas por Keynes y otros.
Traducción de Stuart Medina Miltimore
[1] Para una crítica más detallada de la integración monetaria europea en la misma línea argumental, véase Sardoni (2006).
[2] Para una crítica de la independencia de los bancos, véase Forder (1998) y Bibow (2004).
[3] Calvo y Mishkin (2003), refiriéndose a las economías en desarrollo, sostienen que la adopción de políticas e instituciones sólidas es mucho más importante que el régimen de tipo de cambio: “creemos que la elección del régimen de tipo de cambio probablemente tenga una importancia de segundo orden tras el desarrollo de buenas instituciones fiscales, financieras y monetarias para producir el éxito macroeconómico”. Lo que es “bueno” para Calvo y Mishkin, sin embargo, no es necesariamente lo que pretendemos al usar este término.
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