Autor
Este artículo nació como respuesta a “La ilusión contable de cancelar la deuda pública”, publicado por Manuel Alejandro Hidalgo en Cinco Días el pasado 17 de septiembre. Lo envié al periódico como réplica y Cinco Días decidió no publicarlo. El desacuerdo, en cualquier caso, merece una discusión que va bastante más allá de cancelar o no unos títulos de deuda.
Hay algo extraño en buena parte de nuestras discusiones económicas. Podemos contemplar simultáneamente viviendas inaccesibles, aulas con falta de personal, servicios públicos tensionados, necesidades de cuidados sin cubrir, territorios que pierden población, trabajadores desempleados y una transición energética pendiente y, sin embargo, comenzar la conversación preguntándonos cuánto dinero hay. Como si el problema fuera producir euros. Una economía produce alimentos, viviendas, energía, cuidados, transporte, educación, maquinaria, cultura y conocimiento utilizando trabajo, recursos naturales, tecnología e instituciones. El dinero cumple una función distinta y fundamental: permite coordinar, movilizar y distribuir esos recursos en una economía compleja. Confundir ambos planos conduce a una peculiar inversión del razonamiento. Primero establecemos cuánto podemos gastar y después decidimos qué parte de nuestros problemas podemos permitirnos resolver.
La controversia francesa sobre la posibilidad de cancelar deuda pública mantenida por el banco central vuelve a mostrar esa confusión. Cancelarla no añadiría una sola enfermera, vivienda o central eléctrica a la capacidad productiva francesa. Tampoco las haría desaparecer. Alteraría relaciones financieras dentro de una arquitectura monetaria e institucional concreta. Esto no significa que la deuda sea irrelevante, ni que las instituciones puedan ignorarse. Francia pertenece a una unión monetaria cuyas reglas restringen deliberadamente las relaciones financieras entre los Estados y sus bancos centrales. Cambiarlas tendría consecuencias y exigiría decisiones políticas. Pero una restricción institucional no se transforma por ello en una restricción material. Las instituciones son construcciones sociales. Precisamente por eso importan: amplían unas posibilidades, cierran otras y distribuyen poder. El error contrario consiste en deducir de aquí que el gasto público carece de límites. Los tiene. Sólo que los límites relevantes no se encuentran donde solemos buscarlos.
No podemos producir instantáneamente electricistas, médicos, ingenieras o profesores. Tampoco fabricar suelo urbano, multiplicar una red eléctrica o aumentar en unos meses la oferta energética. Una transición industrial necesita materiales, conocimiento, trabajadores, energía e inversión durante años. Si intentamos movilizar recursos que ya están plenamente utilizados, aparecerán tensiones sobre los precios. Y cuando escasea un recurso crítico (energía, vivienda, determinados alimentos o componentes industriales) modificar una variable financiera no hace desaparecer físicamente la escasez. Esto resulta especialmente evidente cuando la inflación procede de una perturbación energética o geopolítica. Subir los tipos de interés no produce gas, no reabre una ruta comercial bloqueada ni fabrica petróleo. Puede reducir otros componentes de la demanda, deteriorar la inversión y aumentar el desempleo hasta conseguir que una parte de la población tenga menos capacidad para disputar los bienes disponibles. La inflación disminuye entonces, eventualmente, mediante un ajuste distributivo. La pregunta deja de ser simplemente cuánto subir los tipos y pasa a ser quién soporta el coste de la escasez.
No toda inflación tiene el mismo origen y, por tanto, no toda inflación requiere la misma respuesta. Una economía con exceso generalizado de demanda plantea un problema distinto de otra sometida a un cuello de botella energético. Confundirlos porque ambos terminan expresándose en un índice de precios es otra forma de confundir las magnitudes monetarias con los procesos materiales que hay detrás. Aquí empieza la política económica interesante. Keynes comprendió que una economía puede permanecer durante largos periodos por debajo de sus posibilidades productivas porque las decisiones privadas de inversión no garantizan el pleno empleo. De ahí surgió una idea que hoy suena mucho más radical de lo que realmente era: la socialización de la inversión. No significaba que el Estado tuviera que decidir hasta el último detalle de la producción. Significaba reconocer que dejar el volumen y la orientación de la inversión exclusivamente a las expectativas privadas de rentabilidad puede producir resultados socialmente indeseables. John Kenneth Galbraith planteó el problema desde otro ángulo, poniendo sobre la mesa una cuestión que continúa siendo incómodamente reconocible: una sociedad puede mostrar una extraordinaria abundancia de determinados bienes privados y, simultáneamente, una pobreza sorprendente en aquello que depende de la provisión colectiva.
Podemos tener coches cada vez más sofisticados y transporte público insuficiente. Viviendas convertidas en activos extraordinariamente rentables y jóvenes que no pueden independizarse. Capacidad tecnológica creciente y escuelas, hospitales o servicios de dependencia faltos de personal. No hay ninguna contradicción económica en ello. El mercado no pregunta qué combinación de actividades necesita una sociedad. Coordina decisiones descentralizadas a través de precios, ingresos y expectativas de rentabilidad. No existe, sin embargo, ninguna razón para esperar que la estructura productiva resultante reproduzca espontáneamente una jerarquía democrática de necesidades sociales. Porque detrás de cada decisión de inversión existe también una decisión sobre el trabajo. Qué se construye, qué tecnologías se desarrollan, qué territorios reciben inversión, qué profesiones se demandan y qué necesidades permanecen desatendidas depende en buena medida de dónde existen expectativas suficientes de rentabilidad.
La tradición institucionalista formuló este problema desplazando la atención desde la mera asignación de recursos hacia la provisión social: cómo organiza una sociedad la producción de las condiciones materiales que necesita para reproducirse. La tradición marxiana añadió otra cuestión. En una economía capitalista, que un trabajo sea útil no garantiza que vaya a realizarse. Los trabajos se integran en una división social del trabajo mediada por relaciones monetarias y mercantiles y sometida a las exigencias de valorización. Una necesidad puede ser evidente y continuar desatendida. La vivienda española ofrece un ejemplo casi demasiado perfecto. Su problema no se reduce a que determinadas familias carezcan de renta suficiente. En muchas zonas existe una oferta rígida, suelo sometido a determinadas formas de propiedad y regulación, capacidad constructiva limitada a corto plazo y un parque inmobiliario cuya asignación está condicionada por la rentabilidad de usos alternativos. Inyectar poder adquisitivo sin modificar esas condiciones puede terminar elevando precios y rentas. Construir importa. Pero tampoco basta con esperar que cualquier construcción orientada por la rentabilidad privada produzca la cantidad, localización y régimen de tenencia que necesita la población. Una política seria de vivienda tiene inevitablemente una dimensión productiva: suelo, materiales, trabajadores, financiación, planificación y capacidad pública para construir y mantener vivienda social. Por eso las movilizaciones por la vivienda que recorren España no deberían interpretarse simplemente como una petición de “más gasto”. Expresan algo más profundo: un conflicto acerca de cómo se utiliza un recurso esencial, quién puede acceder a él y qué debe prevalecer cuando su rentabilidad como activo entra en contradicción con su función como vivienda.
Algo parecido ocurre con las demandas que atraviesan estos días España y Francia en defensa de la educación y otros servicios públicos. Detrás de una reivindicación presupuestaria suele existir una demanda material bastante concreta: profesores, personal sanitario, viviendas, infraestructuras, tiempo de cuidados, transporte. Hablar sólo del coste presupuestario hace desaparecer precisamente aquello sobre lo que existe el conflicto. Y también quién debe decidirlo. Esto permite mirar de otra manera el déficit público.
Un déficit es un resultado financiero de las relaciones entre sectores de la economía. Por sí mismo no nos dice si una política está utilizando recursos ociosos o compitiendo por recursos escasos; si está aumentando capacidad productiva o alimentando rentas; si está construyendo viviendas o simplemente encareciéndolas; si está reduciendo una dependencia energética o aumentando la factura de importaciones. Un mismo saldo presupuestario puede acompañar estructuras económicas radicalmente distintas. De ahí que tampoco tenga demasiado sentido convertir el déficit cero, el 3% o cualquier otra cifra en una medida universal de virtud económica. La pregunta relevante es qué está ocurriendo con la producción, el empleo, la distribución, los precios, la capacidad productiva y la posición exterior. La contabilidad es imprescindible para comprender esas relaciones. Convertir una identidad contable en una teoría sobre lo que una sociedad puede hacer es otra cosa.
El déficit no es una medalla ni una deshonra; es un resultado que sólo adquiere sentido a la luz del empleo, la distribución, la capacidad productiva y los recursos disponibles (…) si la izquierda legitima ese criterio cuando gobierna, habrá dejado preparado el argumento para que mañana se invoquen las mismas “cuentas saneadas” contra la vivienda, la educación o cualquier otra demanda social.
Por eso resulta desconcertante que el ministro de Economía del actual gobierno del Estado español, Carlos Cuerpo, pretenda disputar el relato económico de la derecha presumiendo de que los gobiernos progresistas son quienes “ordenan las cuentas”. La crítica acepta así la premisa que pretende combatir: que existe una contabilidad pública virtuosa, definida por déficits y deudas suficientemente bajos. El déficit no es una medalla ni una deshonra; es un resultado que sólo adquiere sentido a la luz del empleo, la distribución, la capacidad productiva y los recursos disponibles. Y el problema político es todavía mayor: si la izquierda legitima ese criterio cuando gobierna, habrá dejado preparado el argumento para que mañana se invoquen las mismas “cuentas saneadas” contra la vivienda, la educación o cualquier otra demanda social. Una batalla política que adopta de antemano el marco conceptual del adversario empieza medio perdida. Quizá por eso un eventual frente común de izquierdas debería dedicar menos tiempo a discutir quién ocupa qué puesto y bastante más a construir una identidad programática que sobreviva a los nombres de sus candidatos. Su razón de ser no puede limitarse a administrar con algo más de sensibilidad social la misma sabiduría convencional que el PSOE presenta como única política económica responsable. Necesita ofrecer otra manera de pensar la economía: partir de las necesidades sociales, identificar los recursos y capacidades disponibles y construir las instituciones capaces de movilizarlos. Esa diferencia debería reconocerse gobierne quien gobierne y se presente quien se presente. Sin disputar el sentido común económico, qué entendemos por responsabilidad, por límite y hasta por buena gestión, resulta difícil disputar después sus consecuencias políticas.
Reducir o limitar el déficit presupuestario produce déficits reales bastante más tangibles. Puede faltar mantenimiento ferroviario. Puede deteriorarse la atención primaria. Pueden acumularse necesidades de vivienda. Puede posponerse inversión energética, investigación o formación. Es perfectamente posible mejorar hoy un indicador presupuestario deteriorando capacidades que necesitaremos mañana. Y también es posible gastar mucho sin resolver ninguno de esos problemas: basta con canalizar recursos hacia rentistas y grandes empresas mediante créditos fiscales, deducciones y subvenciones que terminan sosteniendo rentabilidades privadas, en una peculiar suerte de “socialismo para ricos”. El volumen de gasto tampoco es, por sí mismo, una medida de progreso. La cifra, aislada de aquello que estamos haciendo con los recursos, dice sorprendentemente poco.
La pandemia ofreció una demostración difícil de olvidar. Cuando apareció una emergencia, Europa suspendió reglas, creó instrumentos y encontró mecanismos financieros que poco antes parecían políticamente inaccesibles. Pero no pudimos crear enfermeros y médicas mediante una anotación contable. Tampoco mascarillas, respiradores o capacidad hospitalaria. El dinero permitió movilizar recursos. Donde esos recursos existían, pudieron utilizarse. Donde faltaban capacidades productivas, trabajadores o suministros, apareció la restricción verdadera. Y entonces descubrimos precipitadamente la importancia de cosas que durante años habíamos considerado ineficientes: reservas, redundancias, capacidad industrial doméstica y servicios públicos suficientemente dimensionados. Ésa debería haber sido una lección duradera.
También permite comprender por qué una Garantía de Empleo resulta más interesante que otra ronda de controversias sobre borrar deuda de un balance. La propuesta establece una opción pública permanente para quien quiere trabajar y no encuentra empleo. Tradicionalmente la política de Trabajo Garantizado se ha presentado como mecanismo de pleno empleo y estabilización: el programa crece cuando el sector privado destruye puestos de trabajo y disminuye cuando vuelve a contratar. Pero su dimensión institucional es más profunda. Significa que la movilización de una parte del trabajo disponible no necesita esperar a que aparezca una oportunidad privada suficientemente rentable. Cuidados comunitarios, rehabilitación ambiental, conservación del patrimonio, prevención de incendios o determinados servicios locales pueden organizarse porque existe una decisión colectiva de realizarlos. Eso no convierte automáticamente cualquier empleo público en socialmente útil. Tampoco elimina el mercado, sustituye la inversión privada o resuelve por decreto qué necesita una comunidad. Al contrario: desplaza la dificultad hacia donde realmente está. Obliga a desarrollar instituciones capaces de identificar necesidades, diseñar trabajos, formar personas, coordinar administraciones y evaluar resultados. La cuestión deja de ser simplemente crear empleo y pasa a ser cómo organizamos el trabajo social.
Y ahí aparece una conexión que suele perderse cuando toda la política económica se reduce al presupuesto. Una política de Garantía de Empleo, una política industrial, la construcción pública de vivienda o una estrategia energética no son fundamentalmente operaciones contables. Son formas institucionales diferentes de movilizar trabajo, capital físico, conocimiento y recursos naturales hacia determinados fines. La financiación permite hacerlo. No decide por sí sola qué merece hacerse. Por eso una política económica transformadora no puede limitarse a sustituir austeridad por gasto. Tendría que comenzar identificando necesidades, capacidades productivas y restricciones materiales y construir después instituciones capaces de relacionarlas. En ocasiones será necesario aumentar la inversión pública. En otras habrá que formar trabajadores, ampliar capacidad productiva o reducir dependencias exteriores. Y cuando la economía choque contra límites reales, habrá que decidir cómo se distribuye el acceso a recursos escasos. Ese último punto es inevitablemente político.
También los impuestos forman parte de esa organización, pero no porque el Estado necesite encontrar previamente los euros que después gastará. En una economía capitalista, la moneda con la que se satisfacen las obligaciones fiscales tiene que haber sido creada previamente dentro del propio sistema monetario. Los impuestos no proporcionan a la economía los recursos reales que el sector público necesita: modifican su distribución, alteran incentivos y pueden liberar recursos reduciendo capacidad de gasto privado cuando esos recursos ya están ocupados. Del mismo modo, la regulación, el control de determinados precios, la política de rentas o la provisión pública pueden resultar más adecuados ante algunos procesos inflacionarios que provocar deliberadamente desempleo mediante el encarecimiento general del crédito.
No existe un botón financiero que resuelva todos los problemas materiales. (…) Aunque mañana desaparecieran esos títulos del balance del banco central, Francia seguiría necesitando transformar su sistema energético, sostener sus servicios públicos, afrontar el envejecimiento, ampliar su parque de vivienda y reconstruir determinadas capacidades productivas.
No existe un botón financiero que resuelva todos los problemas materiales. Y ésta es precisamente la limitación de plantear el debate francés exclusivamente alrededor de la cancelación de deuda. Aunque mañana desaparecieran esos títulos del balance del banco central, Francia seguiría necesitando transformar su sistema energético, sostener sus servicios públicos, afrontar el envejecimiento, ampliar su parque de vivienda y reconstruir determinadas capacidades productivas. España tendría que resolver problemas semejantes. Nada de eso desaparece reduciendo una cifra, pero tampoco aparece simplemente aumentando otra. La discusión importante comienza después: qué queremos producir, qué recursos tenemos, cuáles necesitamos desarrollar, cómo los distribuimos y qué instituciones deben organizar su utilización. Eso incluye decidir qué parte dejamos a las decisiones descentralizadas del mercado y qué actividades consideramos demasiado importantes para depender exclusivamente de que ofrezcan una rentabilidad privada suficiente. Ahí es donde la discusión económica se encuentra con la democracia.
La ilusión neoclásica no consiste simplemente en preocuparse por el presupuesto. Los presupuestos importan. Consiste en convertir una representación monetaria de la actividad económica en la restricción que supuestamente determina nuestras posibilidades materiales y, a continuación, organizar la sociedad alrededor de ella. El recorrido debería ser el contrario. Una sociedad dispone en cada momento de trabajo, conocimientos, capacidades productivas, instituciones, energía, territorio y recursos naturales que son realmente limitados. Dispone también de un sistema monetario con el que coordina buena parte de su utilización. La buena política económica consiste precisamente en no confundir unos con otro. Porque quizá la pregunta más importante nunca fue cuánto dinero podemos permitirnos gastar. Es qué podemos hacer, qué queremos hacer y quién decide qué hacemos con los recursos que tenemos.
