En agosto de 2011 Jean Claude Trichet, presidente del Banco Central Europeo (BCE), y su cómplice de fechorías, Miguel Ángel Fernández Ordóñez, gobernador del Banco de España, escribieron una carta confidencial apremiando a Zapatero a abandonar las insuficientes políticas expansivas que venía aplicando su gobierno desde 2009 e introducir un programa de contrarreformas neoliberales que tan nefastas se revelarían para los trabajadores españoles y para la equidad social en nuestro país[i]. Un mes más tarde, Zapatero propondría la reforma del artículo 135 de la Constitución Española. El artículo fue aprobado de forma expeditiva hurtando a los españoles el debate preceptivo en un régimen democrático.
Quienes ahora ven a Pedro Sánchez como el paladín del giro a la izquierda del PSOE deberían ser cautos y recordar que él fue el ponente de la reforma. Desconocemos si los socialistas son conscientes del grave error que cometieron al proponer esta reforma de la Constitución. Deshacer la reforma es prácticamente imposible pues requeriría una mayoría de tres quintos de la cámara.
La consecuencia más grave de la reforma de la Constitución fue la infausta Ley Orgánica 2/2012 de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, aprobada en 27 de abril de 2012. La derecha política y la escuela económica más supersticiosa y atávica se pueden congratular: una situación de emergencia económica creada por la misma unión monetaria que ellos habían impulsado, sirvió para conseguir la rendición final y perpetua de una izquierda desarmada ideológicamente desde Suresnes. Las consecuencias de esta norma han sido lesivas especialmente para los denominados ‹‹ayuntamientos del cambio››, como veremos.
La Ley dice basarse en los principios de sostenibilidad financiera, plurianualidad, transparencia, eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, responsabilidad y lealtad institucional. Son muchos principios, todos ellos con malos finales.
La Ley de Estabilidad Presupuestaria destila todo el pensamiento económico que ha dominado la Europa de la Austeridad. Su artículo 11 establece el ‹‹principio de estabilidad presupuestaria››, el cual prohíbe a todas las administraciones públicas incurrir en un déficit estructural; es decir, el déficit que correspondería a una situación de pleno empleo. El problema es que esa magnitud no es observable y solo se puede estimar. El pleno empleo podría señalarse en el 2% o el 16% según los criterios de cada aprendiz de brujo. Es evidente que si aceptamos la definición de pleno empleo de los economistas adscritos al dogma vigente en nuestro gobierno el déficit estructural se va a sobreestimar, lo cual obligaría al gobierno a aplicar draconianas políticas de austeridad. Como consuelo, si la administración aplica ‹‹reformas estructurales›› este límite puede elevarse hasta un generoso 0,4% del PIB. La Ley permite excepciones a su cumplimiento en situaciones como una recesión económica grave, una catástrofe natural o una situación de emergencia. ¿Hemos de rogar que se produzcan terremotos, conflictos bélicos o crisis económicas para que nuestras autoridades actúen con cordura?
El artículo 12 establece la llamada ‹‹Regla de gasto›› según la cual “la variación del gasto computable de la Administración Central de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales no podrá superar la tasa de referencia de crecimiento del Producto Interior Bruto del medio plazo de la economía española”. Esta nueva magnitud-engendro es la media de las estimaciones de los cinco años anteriores, la estimación del año en curso y las proyecciones de los próximos cuatro años[ii]. En definitiva: si estamos saliendo de una gran depresión más vale que las proyecciones a futuro sean muy optimistas si no queremos que el Ministerio imponga una tasa de referencia aún más descabellada, lastrada por años anteriores de bajo crecimiento. De nuevo arbitrariedad y discrecionalidad marcan el espíritu de la Ley. ¿Vamos entendiendo lo que significa el principio de ‹‹plurianualidad››?
La ‹‹lealtad institucional›› resulta así un tanto unidireccional desde el momento en que es el gobierno central quien impone los objetivos de gasto a todas las demás. Teniendo en cuenta que muchos ayuntamientos progresistas han llegado al poder en 2014, cuando el gasto había alcanzado un mínimo histórico, la recuperación de los niveles anteriores a la crisis se antoja prácticamente imposible.
El gestor público que quisiera introducir estímulos fiscales cumpliendo la regla de gasto, podría pensar que le queda la opción de hacerlo reduciendo los impuestos. También por este lado se encontrará con que la ley no ha ignorado semejante escenario: “cuando se aprueben cambios normativos que supongan disminuciones de la recaudación, el nivel de gasto computable resultante de la aplicación de la regla en los años en que se produzcan las disminuciones deberá disminuirse en la cuantía equivalente”. Si es Vd un gestor eficaz y le sorprenden unos ingresos por encima de lo previsto no se haga ilusiones: deberán destinarse íntegramente a reducir el nivel de deuda pública.
El volumen de la deuda pública está delimitado en esta Ley por el principio de ‹‹sostenibilidad financiera››, alzándose como la otra cabeza de la hidra del derroche público que la ortodoxia está empeñada en derrotar. Sostenibilidad significa que la deuda púbica no supere el 60% del PIB. ¿Por qué el 60%? No se sabe. Pero este límite no es uniforme para cada administración pública. Para la administración central es el 44% del PIB, para el conjunto de las comunidades autónomas el 13% y para el conjunto de corporaciones locales el 3%. Si alguna administración excediera de ese fatídico límite deberá aprobar un plan de ajuste que permita equilibrar sus cuentas para alcanzar el límite de deuda definido. El artículo 14 añade que el pago de intereses y capital de la deuda tienen prioridad absoluta frente a cualquier otro gasto.
Siguiendo con la tradición neokeynesiana, que prescribe que a cada déficit debe seguirle un superávit de la misma forma que cada borrachera debe penarse con una resaca, el artículo 31 prescribe la creación de un ‹‹fondo de contingencia››, cuyos recursos salen de las dotaciones recibidas desde las comunidades autónomas y corporaciones locales. Responde a la creencia difundida entre los políticos de que lo guardado hoy en la hucha servirá para destinar hacia los jubilados excedentes productivos reales en el futuro[iii], los superávit que genere la Tesorería de la Seguridad Social serán destinados al abastecimiento del Fondo de Reserva.
Los ayuntamientos del cambio se han encontrado con algunas desagradables sorpresas al llegar al poder. No han podido aumentar el gasto social como hubieran deseado y los incrementos han debido asegurarse a base de obtener ahorros en otras partidas. Con una ley que les obliga a generar superávit no les ha quedado más remedio que presentarse como fiscalmente virtuosos gestores de la cosa pública, más capaces que los políticos del PP de reducir deuda a ritmos sorprendentes. La Ley ha incluido una disposición adicional, que se ha ido prorrogando año tras año, que les obliga a destinar todo superávit, o remanente de tesorería si fuera menor, a amortizar deuda y cancelar cuentas pendientes de pago a proveedores. Solo entonces, si aún le quedara dinero a la corporación local, podrá realizar inversiones que sean ‹‹financieramente sostenibles››. Esta ley ha sido un arma muy eficazmente empleada por Montoro para socavar la eficacia de los ayuntamientos progresistas y reducirlos a fieles ejecutores de las conservadoras políticas fiscales, alumnos aventajados en la reducción de la deuda y el mantenimiento del equilibrio presupuestario.
Los propósitos de la Ley de Estabilidad Presupuestaria son de imposible cumplimiento. Cualquiera que conozca el sencillo principio de la identidad de los balances sectoriales sabrá que el saldo presupuestario del gobierno no es una variable independiente. Por mucho que se empeñe una administración pública es muy difícil que sus objetivos presupuestarios se cumplan si los demás agentes toman decisiones que los contradicen. Observen el siguiente gráfico que muestra la relación entre el ahorro de cada uno de los principales sectores institucionales de nuestra economía. El gráfico es simétrico porque el ahorro de unos es el endeudamiento de otros. Lo que nuestros avispados legisladores siguen sin comprender es que el déficit público es idéntico, euro a euro, al ahorro del sector no público, esto es, sector privado doméstico y sector exterior.
Los redactores de la Ley debían intuir que se enfrentaban a una tarea ímproba y quizás por ello introdujeran la disposición final séptima que aplaza la entrada en vigor de los límites en los artículos 11 y 13 de esta Ley al 1 de enero de 2020. Si para entonces el gobierno consigue su ansiado superávit estructural la economía española entrará en otra recesión que hará que el logro dure menos que un polo guardado en la guantera de un coche aparcado al sol. La consecuencia que pasa inadvertida de su plan y que se desprende de un principio contable tan básico como que el gasto de un agente es el ingreso de otro, es que también llegaría al 0% el ahorro de los españoles. Además, teniendo en cuenta cómo han manejado los ‹‹sacrificios›› nuestra clase política, nos preparamos para una redistribución desde los de abajo hacia las élites económicas superior a la que estamos viendo. Ya no es que el crecimiento no llegue a toda la sociedad, sino que en semejante situación de estancamiento pese a no haber crecimiento sí tendrá lugar un cambio en la distribución de la riqueza, aprovechando nuevamente la coyuntura para dar un salto más en el aumento de las desigualdades.
Siguiendo la cultura de gobernanza que viene imponiéndose en Europa en la última década la ley se acompaña de medidas preventivas y coercitivas para asegurar que todas las administraciones públicas se plieguen a las exigencias de disciplina presupuestara impuesta por el gobierno. Estas medidas podrían llegar a la aplicación del artículo 155 de la Constitución a alguna comunidad autónoma rebelde o la disolución de los órganos de la corporación local incumplidora; todo en aras de los principios de responsabilidad y lealtad institucional.
La ortodoxia considera que el déficit público es como tirar el dinero por el retrete. Mientras tanto millones de personas que podrían ser empleadas por el sector público provechosamente no lo serán. Centenares de proyectos socialmente valiosos nunca podrán ser acometidos. Hay centros de investigación que permanecen vacíos o infrautilizados. Nuestras escuelas públicas y universidades necesitan una urgente restauración y modernización de sus dotaciones; esta urgencia se pospone sine die. Arderán este verano hectáreas de monte porque no se pudo ocupar en la limpieza de los bosques a desempleados. Personas incapacitadas por enfermedades terribles carecerán de cuidados adecuados pese a que hay personas entrenadas y dispuestas a realizar esas tareas. En medio de la mayor abundancia de recursos y de personas preparadas y dispuestas a trabajar de la historia se crea una penuria artificial innecesaria, cruel y estúpida. Todo esto ocurre por unas normas impuestas de forma irreflexiva y precipitada. No hay mayor derroche que no gastar cuando se debe, dejando que las capacidades individuales se marchiten. El primer paso que hay que dar para poder transformar la sociedad es el de abolir la Ley de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. ¿Se atreverá el PSOE de Pedro Sánchez?
[i] El Viernes 19 de diciembre de 2014 el Banco Central Europeo publicaba la correspondencia de 2011 de Jean Claude Trichet y Miguel Ángel Fernández Ordóñez con José Luís Rodríguez Zapatero, instando a éste a tomar medidas que apoyen “su compromiso con la sostenibilidad fiscal y las reformas estructurales con evidencia creíble“. La carta puede leerse íntegra aquí.
[ii] Estas especificaciones y directrices sobre la aplicación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento fueron aprobadas por el ECOFIN el 5 de julio de 2016. El documento completo puede verse aquí.
[iii] Hemos criticado anteriormente el absurdo de creer que el sistema de pensiones futuro será más sostenible si el Estado pasa dinero desde su bolsillo izquierdo al derecho en “Rompamos la hucha de las pensiones, vaciémosla y tirémosla al fondo del mar”.
